FALLO CASACION DE PCIA CORDOBA (TRABAJO)

FUENTE INFOJUS

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AUTO NÚMERO: TRECE.-
Córdoba, VEINTITRÉS de ABRIL del año dos mil trece.------------
VISTOS: ----------------------------------------------------------------------------------------------
Estos autos caratulados: “CLUB DE DERECHO (FUNDACIÓN CLUB DE DERECHO ARGENTINA) Y OTROS - QUISPE, EDUARDO - QUISPE, DIEGO RAÚL- QUISPE, ESTER MARGARITA- MOLINA, CELINA LAURA - BARBOZA VACA, VANINA DE LOS ANGELES - OLIVA, DA C/ MUNICIPALIDAD DE MALVINAS ARGENTINAS AMPARO (LEY 4915)- EXPTE. N° 218019/37 - RECURSO DIRECTO" (expte. letra “C”, nº 03, iniciado el trece de marzo de dos mil trece), en los que: -------------------------------------------
1. A fs. 20/39 se presenta Daniel Omar Arzani en su carácter de Intendente de la Municipalidad de Malvinas Argentinas e interpone recurso directo en procura de obtener la admisión del recurso de casación interpuesto en contra del Auto Interlocutorio número Veintiuno dictado por la Sala Segunda de la Cámara del Trabajo con fecha veintidós de febrero de dos mil trece (fs. 1/5vta.), y que fuera denegado por Auto Interlocutorio número Cuarenta y cinco de fecha once de marzo de dos mil trece (fs. 14/18).------------------------------------
Peticiona que se declare mal denegado el recurso de que se trata, se lo admita y oportunamente se anule la resolución recurrida, dejando sin efecto la medida cautelar allí dispuesta, con costas.--------------------------------------------------
Luego de efectuar un relato de los antecedentes de la causa, expone que el recurso debió concederse en mérito de los siguientes motivos: -------------
a. Expresa que, como señaló el voto de la minoría, resulta importante que en una causa donde una resolución prohíbe la construcción de una obra de tal magnitud como la de Monsanto la resolución atacada sea confirmada por el Máximo Tribunal de Justicia, como forma de avalar lo actuado por los Tribunales inferiores, siendo además quien tiene la última palabra. Agrega que
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la vía recursiva está prevista para garantizar el derecho de defensa del sujeto pasivo de la pretensión y que el Tribunal Superior de Justicia ha admitido la impugnabilidad de las resoluciones que impliquen un exceso de rigor formal que lesione garantías constitucionales.-------------------------------------------------------
b. Refiere que se ha prescindido del agravio referido a la gravedad institucional y del agravio irreparable que causa la resolución dictada conforme se desarrolla en el recurso, lo que demuestra la falta de motivación. Aduce que la resolución recurrida anticipa el fondo del asunto y ocasiona un serio perjuicio en la facultad exclusiva de Malvinas Argentinas que ha dictado una norma que goza de todos los requisitos legales exigibles, significando la resolución del a quo el ingreso al tratamiento de cuestiones vedadas, por ser ajenas al órgano jurisdiccional y propias del Municipio de Malvinas Argentinas.-------------------------
c. Expresa que al rechazar que la resolución cause agravio irreparable está olvidando que en temas puntuales sobre medidas cautelares el Tribunal Superior de Justicia admitió su tratamiento por vía de recurso de casación revocando las mismas, por la trascendencia institucional que a su juicio justificaba su intervención.-----------------------------------------------------------------------
d. Relata que la cautelar otorgada está dejando sin efecto una disposición legislativa que autoriza a funcionar y requiere el cumplimiento de una serie de requisitos a tal fin (Ordenanza municipal n° 821/13) que a todas luces es constitucional mientras no se declare inconstitucional invadiendo la esfera reservada a la Municipalidad. Colige de allí que el resolutorio ha ingresado al fondo del asunto, ya que no se puede privar de efectos a una ordenanza municipal sin haber declarado la inconstitucionalidad de la misma.---
e. Afirma que no se ajusta a la realidad de los hechos de la causa decir que no se ha concretado el agravio irreparable y la gravedad institucional, ni que se haya especificado el perjuicio ocasionado o el interés público afectado.-
f. Aduce que el carácter restrictivo de las vías recursivas no autoriza a denegar sin más la casación sin siquiera analizar los agravios como ha acontecido, lo que ratifica una vez más la falta de fundamentación.-----------------
Estima que los arts. 8 y 25 del Pacto de San José de Costa Rica
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constituyen normativa que debe contribuir a conceder el recurso.--------------------
g. Considera que ha existido una grave omisión y lesión al derecho de defensa en juicio en el auto denegatorio al no analizar los agravios planteados.
Ante dicha situación solicita se declare mal denegado el recurso de casación, se lo conceda y se anule el decisorio, dejando sin efecto la cautelar ordenada, con costas.-----------------------------------------------------------------------------
Peticiona se requiera al juzgado de origen con carácter de urgente la remisión de los autos principales y en consecuencia se ordene la inmediata suspensión de la ejecución en función de lo dispuesto por el art. 401 del C.P.C. y C. aplicable de manera supletoria.----------------------------------------------------------
Esgrime jurisprudencia que entiende avala la suspensión de la ejecución de la providencia cautelar.-----------------------------------------------------------------------
Por último reitera reservas de planteo de inconstitucionalidad provincial y federal y la reserva de la casación y del recurso extraordinario de apelación del art. 14 de la Ley nº 48 como por arbitrariedad al entender afectados los derechos de propiedad (arts. 14 y 17 de la Constitución Nacional), defensa en juicio y legalidad y reserva (arts. 18 y 19 de la Constitución Nacional); supremacía constitucional y legal (arts. 28 y 31 de la Constitución Nacional).----
2. Impreso el trámite de ley, se otorga intervención a la señora Fiscal General Adjunta de la Provincia (fs. 61) quien entiende que el recurso de casación debe ser concedido (Dictamen E 185 del 25/03/2013, fs. 62/65). -------
3. A fs. 66 se dicta el decreto de autos, el que firme deja la causa en estado de ser resuelta. ---------------------------------------------------------------------------
Y CONSIDERANDO: -----------------------------------------------------------------------------
LOS SEÑORES VOCALES DOCTORES CARLOS FRANCISCO GARCÍA ALLOCCO, DOMINGO JUAN SESIN, AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI, LUIS ENRIQUE RUBIO, ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (H) Y M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL, EN FORMA CONJUNTA, DIJERON:----
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I) El recurso directo---------------------------------------------------------------------
El recurso directo ha sido interpuesto en tiempo oportuno (art. 109 y ss. del C.P.T. por remisión del art. 17 de la Ley nº 4915), motivo por el cual corresponde analizar si el remedio articulado satisface los demás presupuestos necesarios para su procedencia formal y sustancial. ------------------------------------
Éste se erige en el medio impugnativo idóneo para que el Tribunal ad-quem examine el juicio de admisibilidad efectuado por el propio Tribunal a-quo que dictó el resolutorio impugnado.---------------------------------------------------
En el caso, el Auto Interlocutorio número Cuarenta y cinco de fecha once de marzo de dos mil trece denegó la concesión del recurso de casación sobre la base de considerar que no existía la sentencia definitiva requerida por el art. 98 del C.P.T. que justificara la intervención de este Alto Cuerpo por tratarse de una resolución que versa sobre una cautelar innovativa, además de considerar que no se observó la carga de efectuar una debida fundamentación (fs. 14/18).--------------------------------------------------------------------------------------------
II) Los antecedentes de la causa---------------------------------------------------
Así las cosas, con el objeto de ponderar su viabilidad, es dable efectuar previamente un repaso a los antecedentes objetivos de la causa que surgen de los autos principales en un orden cronológico, a saber: --------------------------------
II. 1. La primera autorización del Concejo Deliberante de la Municipalidad de Malvinas Argentinas----------------------------------------------------
El trece de julio de dos mil doce el Concejo Deliberante de la Municipalidad de Malvinas Argentinas autoriza a la empresa Monsanto Argentina S.A.I.C. a realizar las tareas preliminares para la obra de la Planta Secadora de Granos, ubicada en Ruta A188 km. 9½; destacando que a los fines del otorgamiento del permiso definitivo debería cumplimentar con todos y cada uno de los requisitos impuestos por la Secretaría de Ambiente y de Recursos Hídricos de la Provincia de Córdoba, como así también los requerimientos específicos establecidos por la Dirección de Saneamiento y Catastro de dicha Municipalidad, según prefactibilidad otorgada con fecha dieciséis de marzo de dos mil doce, conforme anexo que se adjunta (fs. 78/79
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autos principales).----------------------------------------------------------------------------------
II. 2. La Resolución n° 595 de la Secretaría de Ambiente de la Provincia---------------------------------------------------------------------------------------------
Tiempo después, el veinticuatro de agosto de dos mil doce, la Secretaría de Ambiente del Gobierno de Córdoba dicta la Resolución nº 595 (fs. 159/162 de los autos principales) mediante la cual se autoriza el aviso del proyecto correspondiente a la ejecución de la Etapa 1 "Planta de Acondicionamiento de Semillas de Maíz" en la localidad de Malvinas Argentinas presentado por la firma Monsanto Argentina S.A.I.C. con responsabilidad técnica ambiental de la Arquitecta Claudia María Moroni y del Biólogo Oscar Garat sujeto a una serie de condiciones, a saber:--------------------------------------------------------------------------
"a. Presentar previo al inicio de la Etapa Operativa, para su evaluación y aprobación un Estudio de Impacto Ambiental, conforme lo establecido en el artículo 24 del Decreto nº 2131/00.------------------------------------------------------------
b. Presentar con carácter de obligatoriedad, Avisos de Proyecto complementarios y correspondientes a cada una de las Etapas planteadas en la ejecución del Proyecto (Etapas 2, 3 y 4), ya que se encuentra contemplada la obligatoridad de los mismos cuando se realice cualquier modificación o ampliación de los proyectos enunciados en el Decreto Reglamentario n° 2131 de la Ley Provincial n° 7233.--------------------------------------------------------------------
c. Realizar y presentar una matriz de identificación y caracterización de impactos al medio para el emprendimiento correspondientes a la planta de acondicionamiento de semillas que la firma Monsanto Argentina S.A.I.C. proyecta emplazar en la localidad de Malvinas Argentinas. La misma deberá analizar tanto sus etapas constructivas como operativas y de cierre luego de su finalización de vida operativa, conteniendo la descripción pormenorizada del método utilizado, sus alcances, variables contempladas, valores cuantitativos y cualitativos ponderados, medidas mitigatorias para cada uno de los aspectos
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reflejados y toda aquella información necesaria para certificar su correcta utilización y conclusiones arribadas luego de la aplicación del método utilizado. La conclusión debe expresarse de manera clara y alcanzar todos los resultados obtenidos en cada una de las etapas analizadas.--------------------------
d. Previo al inicio de operaciones deberá acreditar la correspondiente autorización de fuente de suministro de agua en calidad y cantidad para el funcionamiento del emprendimiento, emitida por la Secretaría de Recursos Hídricos dependiente del Ministerio de Agua, Ambiente y Energía de la Provincia de Córdoba.-----------------------------------------------------------------------------
e. Previo al inicio de operaciones deberá acreditar la correspondiente autorización de sistemas de tratamiento y vertidos tanto industriales como cloacales de todas las instalaciones correspondientes al proyecto en cuestión emitida por la Secretaría de Recursos Hídricos dependiente del Ministerio de Agua, Ambiente y Energía de la Provincia de Córdoba.---------------------------------
f. Previo al inicio de obras civiles deberá presentar la autorización integral del sistema adoptado para el manejo de excedentes pluviales generados por la modificación del terreno. La misma deberá ser emitida por la Secretaría de Recursos Hídricos.--------------------------------------------------------------
g. En un plazo de treinta (30) días deberá ampliar el relevamiento integral de cualquier punto habitado de manera transitoria o permanente en un radio no inferior a los 1500 m. (mil quinientos metros) tomando como punto de origen el sector más cercano al cerco perimetral donde se proyecta emplazar el emprendimiento. Se deberá detallar el uso (agrícola-ganadero, educativo, cultural, sanitaria, actividad deportiva, vivienda, etc.), su localización georreferenciada, ubicación en una imagen satelital, su distancia lineal al cerco perimetral del emplazamiento y cualquier otra información que se crea de relevancia por sus particularidades (ej. Centro educativo de investigación agrícola, centro educativo primario/secundario/terciario, club social y deportivo, etc.). Detallar particulado en la totalidad de los posibles puntos de generación, adjuntar sus características, especificaciones técnicas y cualquier ensayo o certificación realizada que acredite su eficiencia operativa.----------------------------
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h. En un plazo de treinta días, deberá presentar un estudio mediante la utilización de modelos de dispersión atmosférica tendiente a obtener proyecciones de contaminantes en el ambiente. El mismo deberá contener todos los posibles elementos generados por las instalaciones y determinar pormenorizadamente lo concerniente a la emisión de material particulado total en suspensión (PTS) y las fracciones respirables correspondientes a MP 2,5 y MP 10. Todo lo realizado deberá ser rubricado por un profesional con incumbencia en la temática y contar con toda la información surgida de la aplicación del modelo (informe, imágenes del modelo y conclusiones en formato papel y datos complementarios formato digital). Dicho plazo podrá ser ampliado por otro igual previa solicitud justificada.----------------------------------------
i. En un plazo de cuarenta y cinco (45) días, presentar las mediciones de línea de base ambiental en lo que corresponde a material particulado (PTS), (MP 10), nivel sonoro (IRAM 4062), análisis de agua correspondiente a la capa freática inmediatamente aguas debajo del predio de emplazamiento del proyecto en la que indique valores de: pH, sólido totales (st), demanda química de oxigeno (DQO), aceites y grasas (sustancias solubles en hexano), hidrocarburos totales de petróleo (HTP), compuestos órgano clorados y compuestos órgano fosforados, análisis de calidad de suelo correspondientes al sustrato del predio de emplazamiento del proyecto, en el que se indique los valores existentes de hidrocarburos totales de petróleo (HTP), compuesto órgano clorados y compuestos órgano fosforados mismo deberá ser realizado por entes debidamente acreditados y adjuntar los correspondientes certificados de calibración y vigencia de todo el instrumental utilizado. Las particularidades del equipamiento, métodos de determinación y cualquier otro aspecto particular deberá ser requerido a la Secretaría de Ambiente previo a la realización de los mismos para que se establezcan las precisiones ya que deberá efectuarse con supervisión del mismo y los instrumentos de medición utilizados deberán contar
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con sistemas de registro de funcionamiento continuo, inviolable, con veedores del organismo de control que establecerán las cadenas de custodias según el ensayo. Todos los gastos incurridos deberán ser afrontados por la empresa.----
j. En un plazo de treinta (30) días, deberá detallar las corrientes de residuos (subproductos del proceso), gestión realizada, incluyendo disposición final adecuada a las magnitudes declaradas para la Primera Etapa, que comprenda gestión integral para cada uno de los subproductos (chala, marlo, semillas curadas).----------------------------------------------------------------------------------
k. Acreditar el correspondiente plan de forestación a ser ejecutado en las instalaciones, que deberá contener como mínimo especies arbóreas a implantar, densidad, cronograma de trabajos, con la debida amplitud y profundidad para ser evaluado por la Dirección de Áreas Naturales, Bosques y Forestación de la Secretaría de Ambiente.--------------------------------------------------
l. Previo al inicio de etapa operativa deberá presentar plan de control de plagas y vectores. El mismo deberá contener mínimamente productos utilizados con sus correspondientes hojas de seguridad, esquema de ubicación de puntos de trampeo (químicos o físicos), y cualquier tipo de medidas preventivas utilizadas.-----------------------------------------------------------------------------
m. Acreditar de acuerdo a los avances de obras y empresas contratadas los programas de seguridad y al montaje de las instalaciones que se encuentran contemplados en el proyecto, haciendo hincapié en las correspondientes a la primera etapa siendo las mismas básicas para el inicio de su etapa constructiva.-------------------------------------------------------------------------
n. En un plazo de quince días, Presentar "Manual de Autoprotección" de las instalaciones, el mismo deberá ser realizado y rubricado por un profesional con incumbencia en la materia y contener aspectos generales que son proyectados por tratarse de un emprendimiento en etapa no operativa y alcanzando solamente los riesgos generales tipos para las instalaciones. Además previo al inicio de la etapa operativa deberá acreditar el correspondiente final de bomberos emitido por el órgano competente.-------------
o. Previo al inicio de operaciones deberá acreditar la Autorización de
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modificación de traza, para el ingreso y egreso de tránsito a la planta. Dichas autorizaciones son inherentes a la Dirección Provincial de Vialidad.-----------------
p. Previo al inicio de las obras correspondientes de la Planta Reductora de Presión (P.R.P:) deberá presentar el correspondiente Aviso de Proyecto.-----
q. Previo al inicio de las obras relativas a la Primera Etapa deberá presentar la planimetría correspondiente a obras civiles con las debidas colegiaturas.------------------------------------------------------------------------------------------
r. A los fines de la determinación del "Monto de la Inversión" deberá presentarse, en el término de quince (15) días el "Cómputo y Presupuesto del Proyecto", certificado por Contador Público y legalizado por el Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Córdoba, dicho requisito será indispensable para el cálculo de la tasa retributiva correspondiente a la Ley N° 10.013-artículo 86, pto. 8.2) por otorgamiento de Documento Resolutivo del Proyecto; el que deberá abonarse en el mismo plazo. Tomándose como base de cálculo para la determinación de la tasa, el monto de inversión correspondiente a la Primera Etapa.--------------------------------
s. Una vez iniciada la etapa operativa deberá acreditar la presentación del formulario de inscripción de expendedores-distribuidores-depósito no comercial ante la Subsecretaría de Fiscalización y Control dependiente del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Alimentos correspondiente al depósito de agroquímicos en cumplimiento de la ley Nº 9164/05 Productos Químicos o Biológicos de uso agropecuario.----------------------------------------------------------------
t. Previo al inicio su etapa operativa deberá inscribirse en el Registro de Residuos Peligrosos, dependiente de la Secretaría de Ambiente de la Provincia".--------------------------------------------------------------------------------------------
II. 3. La acción de amparo-------------------------------------------------------------
En este cuadro, la acción de amparo es presentada el veinticuatro de septiembre de dos mil doce contra la Municipalidad de Malvinas Argentinas con
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el objeto de que se abstenga de emitir permiso de construcción de obra y factibilidad a Monsanto Argentina S.A.I.C. para que esa firma pueda instalar un establecimiento industrial consistente en una planta secadora de granos, en tanto y en cuanto no se cumplimenten los diversos procedimientos aplicables en materia ambiental establecidos por la Ley General de Ambiente nº 25.675 en especial la realización del correspondiente estudio de impacto ambiental (EIA) y la previa celebración de una audiencia pública (fs. 4 autos principales).-
Asimismo se solicita en forma urgente como medida cautelar innovativa que se ordene al Municipio que suspenda inmediatamente la autorización provisoria que le concedió a la firma Monsanto Argentina S.A.I.C. para realizar tareas preliminares tendientes a la instalación de una planta secadora de granos en un predio de dicha localidad a la altura de la Ruta A 188, Km. 9½.----
Tal precautoria es resuelta por decreto de fecha diez de octubre de dos mil doce por entender que la misma subsume la cuestión principal y requiere de mayor debate y prueba (fs. 155 de los autos principales).--------------------------
II. 4. La Ordenanza n° 821/2013 del Concejo Deliberante del Municipio de Malvinas Argentinas----------------------------------------------------------
Luego, el Concejo Deliberante del Municipio de Malvinas Argentinas con fecha diez de enero de dos mil trece sanciona la Ordenanza nº 821 (fs. 358/371 de los autos principales) mediante la cual otorga a Monsanto Argentina S.A.I.C. permiso de obra correspondiente a la Primera Etapa de la Planta de Acondicionamiento de Semillas de Maíz "...conforme la documentación que obra en el expediente administrativo Nº 001-003/2012 S.G., las autorizaciones emitidas por el órgano provincial competente (Ministerio de Agua, Ambiente y Energía, sus secretarías, direcciones y cualquier otra dependencia), y los planos obrantes en dicho expediente visados por la Secretaría de Planeamiento y Catastro de la Municipalidad de Malvinas Argentinas" (art. 1 ib.). ---------------------------------------------------------------
Luego, en el art. 2, la norma citada afirma "El otorgamiento del permiso de obra establecido precedentemente queda condicionado, a que las obras civiles que se efectúen, se ajusten en un todo a la documentación obrante en
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el expediente administrativo Nº 001-003/2012 S.G., certificaciones, autorizaciones, requisitos y condiciones fijadas mediante Resolución Nº 595/12 de la Secretaría de Ambiente dependiente del Ministerio de Agua, Ambiente y Energía; como así también a lo que disponga la Secretaría de Ambiente, Secretaría de Recursos Hídricos de la Provincia de Córdoba, Dirección Provincial de Vialidad y/o cualquier otra repartición provincial competente, sin perjuicio de las facultades que pudiere ejercer en función de su poder de policía, la Municipalidad de Malvinas Argentinas, o que surgiere del contralor propio del Poder Judicial". El art. 3 señala "Es de exclusiva responsabilidad de Monsanto Argentina S.A.I.C. y a su exclusivo costo, las eventuales modificaciones que deban realizarse de acuerdo a las conclusiones que arroje la evaluación técnica final por parte de la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba; como así también cualquier modificación que determine la Secretaría de Recursos Hídricos de la Provincia de Córdoba, y/o la Municipalidad de Malvinas Argentinas".------------------------------------------------------
Por su parte, el art. 5 señala que "La falta de cumplimiento por parte de Monsanto Argentina S.A.I.C. de lo que establezca oportunamente la Secretaría de Ambiente, la Dirección de Recursos Hídricos y la Municipalidad de Malvinas Argentinas, hará caducar de pleno derecho el presente permiso de obra".--------
El art. 8 establece "El presente permiso de obra no implica autorización ni habilitación alguna para la potencial etapa operativa de la Planta de Acondicionamiento de Semillas de Maíz, la que deberá ser considerada y analizada en su oportunidad, una vez que se cumplimenten todos los requisitos legales y administrativos pertinentes".--------------------------------------------------------
El Concejo Deliberante, entre las consideraciones previas a la parte dispositiva de la ordenanza señalada, pone de manifiesto que obran en el expediente administrativo iniciado por la empresa permisionaria las constancias de la Resolución nº 595 dictada por la Secretaría de Ambiente
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dependiente del Ministerio de Agua, Ambiente y Energía de la Provincia.---------
Asimismo, entre otros puntos referidos a la actuaciones labradas por ante dicha dependencia provincial, se hace referencia especialmente a la nota fechada el nueve de enero de dos mil doce emitida por el Secretario de Ambiente, Dr. Luis Federico Bocco, la que textualmente dice "...confirmo que los requisitos establecidos en la resolución Nº 595/12 para el inicio de obras correspondientes a la primera etapa fueron cumplimentados por la proponente de conformidad al proyecto oportunamente presentado" (fs. 367 de los autos principales).-------------------------------------------------------------------------------------------
Agrega, además, que la Secretaría de Recursos Hídricos de la Provincia concedió a la empresa el certificado de factibilidad de descarga de subsuelo y que autorizó la ejecución de una perforación con fin industrial -obra de arquitectura- (fs. 365).-----------------------------------------------------------------------------
II. 5. La denuncia de hecho nuevo--------------------------------------------------
El diecisiete de enero del corriente año la parte actora denuncia hecho nuevo al haber tomado conocimiento por medio de la prensa que la Municipalidad de Malvinas Argentinas autorizó a Monsanto Argentina S.A.I.C. la construcción de la planta y que ésta ya había comenzado a ejecutarse. Solicitan con carácter de urgente que se disponga la medida cautelar de no innovar de la paralización de tales obras de construcción hasta tanto se resuelva la acción de amparo.------------------------------------------------------------------
A fin de probar la verosimilitud del derecho denuncian que no se ha realizado la Evaluación de Impacto Ambiental (E.I.A.) que prevé el art. 11 de la Ley nacional de ambiente. Al fundar el peligro en la demora invoca el carácter precautorio de las cuestiones ambientales consagrado en el cuerpo legal citado. -------------------------------------------------------------------------------------------------
II. 6. El fallo del Juzgado de Feria--------------------------------------------------
El Juzgado de Feria, mediante Auto número Treinta y ocho del veinticinco de enero de dos mil trece dispuso no otorgar la medida cautelar requerida en los términos en que la habían solicitado los amparistas al entender que hasta ese momento el Municipio de Malvinas Argentinas sólo ha
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autorizado las obras civiles que implican la construcción y realización de la primera etapa, por mediar -según lo relacionado por el Municipio en los considerandos de la Ordenanza n° 821/13- informe positivo para el comienzo de las mismas por parte de la Secretaría de Ambiente y de Recursos Hídricos.-
Empero, entendiendo que debía primar el principio precautorio consideró ajustado a derecho dictar como medida cautelar que "...se ordene a la Municipalidad de Malvinas Argentinas se abstenga de autorizar a Monsanto Argentina S.A.I.C. cualquier obra y/o actividad que implique la puesta en funcionamiento de la etapa operativa de la Planta de Acondicionamiento y/o Secadora de Semillas de Maíz, hasta que no se encuentren cabalmente cumplimentados todos y cada uno de los trámites y requisitos señalados por la Secretaría de Ambiente y los dispuestos por el Decreto reglamentario n° 2131/00 de la Ley Provincial nº 7343 y, de manera particular, los referidos a la evaluación de impacto ambiental y la resolución correspondiente" (fs. 387/391vta. de los autos principales).---------------------------------------------------------
II. 7. El pronunciamiento de la Sala Segunda de la Cámara del Trabajo------------------------------------------------------------------------------------------------
Apelado el pronunciamiento por la parte actora, la Sala Segunda de la Cámara del Trabajo, por mayoría, hace lugar al recurso de apelación interpuesto por los amparistas, revoca el Punto 1 de la parte resolutiva del pronunciamiento de primera instancia (A.I. nº 8/13) y hace lugar a la cautelar innovativa peticionada por la parte actora, ordenando a la Municipalidad de Malvinas Argentinas suspender los efectos de la Ordenanza nº 821/2013 y arbitrar las medidas necesarias para suspender las actividades tendientes a la realización de la obra civil referenciada.------------------------------------------------------
A dicho fin entiende que se encuentra acreditado el requisito de verosimilitud del derecho pues el derecho a un ambiente sano se encuentra reconocido en los arts. 41 y 66 de la Constitución Nacional y en los tratados
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internacionales y leyes sobre la materia. ----------------------------------------------------
Agrega al respecto que pretender que la verosimilitud del derecho sólo hubiere resultado acreditada por el carácter contaminante de la obra es imponer la procedencia de una medida accesoria, la demostración de un hecho que excede la discusión en los términos en que fue planteada y además, sustancialmente más amplio que el que se encuentra en disputa en la cuestión de fondo.----------------------------------------------------------------------------------------------
Estima que avanzar en la autorización de obras involucra una modificación de la situación preexistente que puede afectar la eficacia jurídica del trámite y de la decisión sustancial toda vez que el objeto del amparo es que se cumplan los recaudos que imperativamente impone la normativa para otorgar a la firma Monsanto Argentina S.A.I.C. la factibilidad de la obra. Arguye que las obras a ejecutarse están inmersas en un proyecto general de instalación de la planta secadora de semillas sospechada de provocar un impacto negativo en el ambiente. ---------------------------------------------
Finalmente expresa que la medida requerida por los amparistas resulta idónea para satisfacer el principio precautorio que rige en materia ambiental, proporcionando una protección adecuada al derecho humano fundamental en juego.---------------------------------------------------------------------------------------------------
Por el contrario, el voto de la minoría entiende que la mayoría con sus consideraciones pretende mejorarle la situación jurídica a los reclamantes al ordenar la suspensión de las tareas preliminares de la obra civil.--------------------
II. 8. La casación--------------------------------------------------------------------------
Contra este último resolutorio alza su embate el recurrente por medio del recurso de casación obrante a fs. 6/13 en el que esgrimió los siguientes agravios:----------------------------------------------------------------------------------------------
a) Refiere en el primer agravio que la resolución ha sido dictada sin deliberación para llegar al acuerdo, toda vez que el segundo voto adhirió al primero sin fundarlo sino remitiéndose a aquel, y el tercero es en disidencia con el primero; por lo que el Segundo Voto, al no desvirtuar las argumentaciones del tercero no cumpliría con su deber de exhibir un
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razonamiento coherente y lógico que fundamente y valide la resolución.----------
b) Como segundo agravio refiere que la resolución recurrida había trasgredido el principio de congruencia al haberse limitado a realizar algunas consideraciones superficiales a algunas de las cuestiones planteadas. -----------
c) Como tercer agravio marca la contradicción que se configura al afirmar, por un lado, dogmáticamente que la verosimilitud del derecho existe y, por el otro, que no corresponde entrar al fondo del asunto. Agrega que en los presentes autos no se configura la verosimilitud del derecho tal como fuera apuntado al contestar los agravios de su parte, ni tampoco peligro en la demora, puesto que su parte no ha autorizado el inicio de las operaciones de la planta, sino que sólo ha autorizado la construcción de la misma bajo el riesgo económico de la empresa.-----------------------------------------------------------------------
d) Como cuarto agravio sostiene que queda demostrado que la pretensión del actor no reúne las exigencias para la verosimilitud del derecho que autorizaría el dictado de una cautelar ya que el tribunal debió limitarse a analizar la norma en cuestión que, al no autorizar aún el funcionamiento de la planta previo al cumplimiento acabado de las exigencias tendientes a la protección del ambiente, cumple con esta exigencia formal y sustancial.----------
e) En el quinto agravio precisa que el peligro en la demora es inexistente ya que luce claramente que la Municipalidad de Malvinas Argentinas no ha permitido el funcionamiento de la planta, si no que en base a las consideraciones y estudios ya realizados por la Secretaría de Ambiente de la Provincia ha autorizado el inicio de las tareas para la construcción de la planta. Explica que la autorización para funcionar queda sujeta a la sola existencia y cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos tendientes a la protección del ambiente, que establezca la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba, al que designa como el último órgano de contralor con poder de policía ambiental.-----------------------------------------------------------------------------------
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f) Respecto al sexto agravio refiere que la resolución desconoció el carácter excepcional de las medidas innovativas, más en el caso de gravedad institucional como el que se discute en autos. Entiende que el Tribunal debió en manera estricta y concreta haber desvirtuado cada uno de los elementos de convicción que aporta la norma cuestionada (fs. 6/13).----------------------------------
III) El requisito de sentencia definitiva ---------------------------------- ---------
Ilustrados de este modo sobre los antecedentes de la causa a resolver, es menester retomar el examen de admisibilidad del recurso incoado.-------------
En dicha tarea, es menester señalar como regla general, conforme la jurisprudencia de este Tribunal Superior de Justicia, decisorios como el impugnado en el caso de autos que versan sobre una medida cautelar, no pueden considerarse definitivos, ni asimilarse a las resoluciones de tal carácter. Se funda tal aserto en que los resolutorios que las disponen no emiten pronunciamiento sobre las pretensiones fundamentales de las partes de acuerdo al derecho objetivo ni gozan de la máxima entidad formal y material1.--
Ahora bien, en forma excepcional se considera procedente la revisión por la vía casatoria de un pronunciamiento jurisdiccional que no revista el carácter de definitivo, en la medida que el mismo ocasione o sea susceptible de ocasionar al impugnante un gravamen irreparable o de dificultosa o imposible reparación ulterior2. ------------------------------------------------------------------
En el caso, la resolución impugnada determina la provisión de una medida cautelar incoada con el objeto de que se suspenda la vigencia de una ordenanza municipal que otorga un permiso de construcción de una obra civil en la que funcionaría una planta de acondicionamiento de semillas de la empresa Monsanto Argentina S.A.I.C. De tal modo, tiene virtualidad jurídica para producir determinados efectos jurídicos irrogando agravios a los intereses institucionales de la demandada Municipalidad de Malvinas Argentinas, respecto de los cuales su reparación ulterior podría ser muy dificultosa, cuando
1 T.S.J., Sala Civil, “Maidana”, Auto n° 261 del 20/08/1998.
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no imposible. ----------------------------------------------------------------------------------------
Lo anterior permite afirmar que la recurrente ha rebatido eficazmente el argumento central dado en la denegatoria, consistente en que la resolución impugnada carece de uno de los requisitos que habilitan los recursos extraordinarios contemplado en el art. 97 del Código Procesal del Trabajo por aplicación supletoria dispuesta por el art. 17 de la Ley nº 4915, cual es que la resolución impugnada no reviste el carácter de sentencia definitiva. ---------------
Por ello, corresponde declarar mal denegada la queja y habilitar el análisis y resolución del recurso de casación articulado. -------------------------------
IV) Análisis de la casación -----------------------------------------------------------
IV. 1. Principios rectores en materia cautelar cuando existe interés público comprometido.-------------------------------------------------------------------------
La procedencia de las medidas cautelares se halla supeditada a la demostración de la verosimilitud del derecho y del peligro en la demora3.---------
Asimismo, dichos requisitos deben ser analizados con mayor estrictez cuando se trata de una cautelar que se refiere a los actos de los poderes públicos, habida cuenta la presunción de validez que ostentan4.---------------------
Cabe apuntar además que este Tribunal Superior de Justicia -en anteriores precedentes y a través de sucesivas integraciones- ha enfatizado que tratándose de paralizar la ejecución de decisiones administrativas o la aplicación de normas legales, debe prestarse especial atención al interés público comprometido, de tal forma que no se imponga a la Administración Pública un riesgo de mayor entidad5.---------------------------------------------------------
2 T.S.J., Sala Civil, “Maidana”, Auto n° 261 del 20/08/1998; en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Sosa Angel Justo", Auto n° 10 del 29/06/2009.
3 T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Abacca", Auto n° 10 del 26/02/2010; C.S.J.N., Fallos 316:1833; 319:1069; 326:3729, entre otros.
4 C.S.J.N., Fallos 328:3018.
5 T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, “Cooperativa Limitada de Servicios Públicos de Agua de Oro”, Auto n° 49 del 12/9/2001; “Cooperativa de Obras y
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Ello se inscribe en la doctrina según la cual "...las leyes debidamente sancionadas y promulgadas, esto es, dictadas de acuerdo con los mecanismos previstos en la Ley Fundamental, gozan de una presunción de legitimidad que opera plenamente por lo cual es requisito ineludible para admitir la pertinencia de medidas cautelares como la decretada en autos, una especial prudencia en la apreciación de los recaudos que tornen viable su concesión"6. -------------------
Al mismo tiempo, también se ha adoptado un criterio de particular estrictez en el examen de medidas suspensivas de los efectos de actos legislativos y administrativos merced a la inobviable consideración del interés público en juego7. ----------------------------------------------------------------------------------
Esa recordada presunción obliga, pues, a una ajustada apreciación de las circunstancias del caso, toda vez que a los requisitos usualmente exigibles para la admisión de una medida cautelar semejante, debe agregarse la acreditación del peligro irreparable en la demora y asimismo, la consideración ineludible del interés público8.------------------------------------------------------------------
En este sentido, es dable atender a la denominada regla de la clara equivocación, conforme a la cual sólo puede anularse una ley cuando quienes redactan las leyes no sólo han cometido una equivocación, sino que han cometido una muy clara, en cuyo caso la función judicial consiste solamente en establecer la frontera exterior de la acción legislativa razonable9.--------------------
IV. 2. El caso------------------------------------------------------------------------------
a. Cuestión a decidir--------------------------------------------------------------------
Bajo tales postulados, vale advertir que la cuestión a decidir gira en torno a ponderar si se configuran los presupuestos necesarios para la provisión de una medida cautelar dictada a fines de suspender la obra civil de
Servicios Río Ceballos Limitada”, Auto n° 25 del 04/07/ 2002; "Sosa", Auto n° 10 del 29/6/2009; "Abacca", Auto n° 10 del 26/02/2010.
6 C.S.J.N., Fallos 320:1027; 333:1023.
7 T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Abacca", Auto n° 10 del 26/02/2010; C.S.J.N., Fallos 313:1420.
8 C.S.J.N., Fallos 207:216; 210:48, entre muchos otros.
9 T.S.J., Sala Penal, "Zavala", Sentencia n° 56/2002; en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Abacca", Auto n° 10 del 26/02/2010.
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construcción de una futura planta de secado y acondicionamiento de semillas, en función de las autorizaciones dadas por la Municipalidad de Malvinas Argentinas y por la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba a la empresa Monsanto Argentina S.A.I.C., a tenor de las constancias agregadas a fs. 238/258 de los autos principales.-----------------------------------------
Cabe destacar al respecto, que no se trata de un establecimiento donde se produzcan sustancias químicas sino donde se reciben, seleccionan, clasifican, curan, secan, acondicionan y guardan semillas, utilizando a tal fin procesos y productos para el adecuado tratamiento y conservación de las mismas.--------------------------------------------------------------------
b. El objeto del amparo-----------------------------------------------------------------
Asimismo cabe destacar que el amparo no busca evitar la radicación de la planta sino que se hagan los estudios que manda la Ley General de Ambiente (L.G.A.) en forma previa a la autorización de la obra civil.----------------
En efecto, señala la demanda "...solicitamos que al resolver V.S. ordene a dicho Municipio que se abstenga de emitir permiso de construcción de obra y factibilidad a "Monsanto Argentina SAIC", para que esa firma pueda instalar un establecimiento industrial, consistente en una planta secadora de granos, en un predio ubicado en dicho Municipio, a la altura de la Ruta A188, Km 9 ½, en tanto y en cuanto no se cumplimenten los diversos procedimientos aplicables en materia ambiental, que establecen la Ley General de Ambiente Nº 25675 (LGA), en especial la realización del correspondiente estudio de impacto ambiental (EIA) y la previa celebración de una audiencia pública" (fs. 4 de los autos principales).----------------------------------------------------------------------------------
IV. 3. Inexistencia de verosimilitud del derecho. -----------------------------
a. La Ley provincial nº 9855----------------------------------------------------------
Entonces, si de lo que se trata es de instalar una planta acondicionadora de semillas, como primera medida cabe apuntar que tal emprendimiento se
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encuentra expresamente regulado por la Ley provincial n° 9855 que precisamente establece el Régimen de Protección Ambiental para plantas almacenadoras, clasificadoras, acondicionadoras y de conservación de granos.
En procura de tal cometido define a dichos establecimientos en su artículo primero como al conjunto de silos de chapa o concreto, o estructuras de almacenamiento -galpones o celdas- en las que el grano se descarga, manipula, limpia, seca, clasifica, almacena, conserva y carga para su distribución a distintas industrias de manufactura o a la exportación. Seguidamente prescribe que éstos se denominan “Plantas Almacenadoras, Clasificadoras, Acondicionadoras y de Conservación de Granos (PACACG)" (art. 2 ib.). Para que no queden dudas al respecto el art. 3 establece que dicha norma será de aplicación para todos los establecimientos dedicados a la actividad de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos dentro del territorio de la Provincia de Córdoba.-----------------------------
En este andarivel luce claro que dicho plafón normativo se ocupa y aborda particularmente las vicisitudes relacionadas con la problemática que trae aparejada su instalación y posterior puesta en marcha.---------------------------
Así, regula en forma expresa y específica el funcionamiento de estas plantas en todo el territorio provincial de modo de responder a la demanda social nacida de la realidad agroindustrial de nuestra Provincia, encaminando una reglamentación adecuada con garantías suficientes para la defensa del ambiente y de los recursos naturales.--------------------------------------------------------
Por tal razón establece en su art. 4 como objetivos de la ley: a) Prevenir la contaminación ambiental de la atmósfera a través del control de las emisiones de material particulado proveniente de la actividad de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos; b) Prevenir la generación de vectores y plagas dentro de los centros urbanos; c) Prevenir la producción innecesaria de residuos; d) Disminuir los impactos sonoros y visuales y los inconvenientes de tránsito en calles, rutas y caminos provinciales o nacionales, como así también en las zonas rurales o urbanas
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donde se encuentren emplazados los establecimientos, y e) Prevenir accidentes de trabajo y enfermedades laborales.-----------------------------------------
Es sumamente ilustrativo a su respecto lo dicho en los fundamentos del citado proyecto al reflexionar "La contaminación de la atmósfera se ha incrementado notablemente en los últimos años y constituye uno de los problemas más serios que enfrenta el ser humano. Ya no es una cuestión circunscripta a los lugares donde se emiten los contaminantes, el viento se ha encargado de distribuirlos y convertirlos en un problema global. En países agrícolo-ganaderos como la Argentina, una de las actividades que genera liberación de partículas a la atmósfera y ruidos molestos son las Plantas Almacenadoras, Clasificadoras, Acondicionadoras y de Conservación De Granos (P.A.C.A.C.G). Es imposible imaginar la actividad agrícola sin la existencia de este tipo de plantas, ya que los silos son un eslabón indispensable para regular el flujo estacional de los granos. Su función es vital para la conservación de los mismos, manteniéndolos libres de plagas, humedad, etc. Si bien dichas instalaciones se ubicaron en un principio en sectores rurales, a la vera de los ferrocarriles para su carga, descarga y transporte, con el transcurso del tiempo se fueron creando poblados en su entorno, donde vivían los trabajadores que allí desempeñaban sus actividades. Actualmente nos encontramos con la realidad de que grandes conglomerados urbanos se han desarrollado a su alrededor generando a los vecinos impactos no deseados que la actividad provoca. Las plantas de acopio dentro o en la periferia de pueblos y ciudades, provocan molestias a sus pobladores debido a la generación de emisiones gaseosas, de material particulado, niveles sonoros elevados, inconvenientes de transito, impacto visual, etc., lo cual hace imprescindible abordar la problemática en forma urgente, para adecuar dichas instalaciones a efectos de minimizar los impactos y armonizar la actividad con el normal desenvolvimiento de los habitantes. La alta generación de material
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particulado, emisiones gaseosas y los elevados niveles sonoros provocan serias molestias a los vecinos, por lo que se deben tomar las medidas técnicas correspondientes a los efectos de disminuir los mismos y no entorpecer el normal desenvolvimiento de quienes habitan en el sector preservando la salud poblacional. La actividad utiliza con frecuencia insecticidas para el tratamiento de los granos, los cuales son potenciales contaminantes de suelo y agua, por lo que deben implementarse medidas claras para su tratamiento y el de los envases, evitando así accidentes con graves consecuencias. Por todo lo enunciado es necesario poner en práctica una política de adecuación de la actividad con el objetivo de prevenir efectos nocivos, ya que una vez ocasionado el daño la remediación del mismo resulta social y económicamente más costosa. Visto la necesidad de contar con un marco normativo específico, vinculadas a la actividad de almacenamiento, clasificación, acondicionamiento y conservación de granos, es imperioso resolver respecto de la realidad planteada10.------------------------------------------------------------------------------------------
Con esta proyección, la norma en su art. 16 regula expresamente el tema de la instalación de los nuevos establecimientos en zonas ubicadas fuera de las plantas urbanas de las ciudades o pueblos.---------------------------------------
Siendo ello así, en función de las prescripciones del art. 12 inc. "e" de la normativa examinada, los municipios, junto con la Secretaría de Ambiente de la Provincia, son los encargados de establecer la zona de emplazamiento de estos emprendimientos.---------------------------------------------------------------------------
Ello puesto que como ha señalado este Tribunal Superior de Justicia, urbanismo y medio ambiente tienen una vinculación sustancial11.-------------------
En consecuencia, el Municipio tiene un rol protagónico en la cuestión analizada dado que el ordenamiento territorial es una facultad que le es propia, y en mérito de lo cual debe realizar una planificación a largo plazo mediante políticas públicas y planes estratégicos sustentables12.---------------------------------
10 http://www.legiscba.gob.ar/Temp/10556.pdf entrada del 10.04.2013.
11 T.S.J., Sala Contencioso Administrativa, "Benatti", Sentencia n° 3 del 16/02/2012.
12 T.S.J., Sala Contencioso Administrativa, "Benatti", Sentencia n° 3 del 16/02/2012.
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A su vez, el anteriormente citado art. 16 de la Ley nº 9855 señala que la aprobación de proyectos de habilitación y/o funcionamiento deberá presentar un aviso de proyecto conforme lo establece el Decreto nº 2131 reglamentario de la Ley nº 7343.----------------------------------------------------------------------------------
b. Verosimilitud aparente--------------------------------------------------------------
A la luz de tales antecedentes, la existencia y vigencia de este marco normativo específico y tuitivo de la cuestión ambiental respecto de las plantas almacenadoras y acondicionadoras de semillas y granos impide en esta instancia y en el limitado marco de la cautelar solicitada tener por configurado el requisito de verosimilitud del derecho que debe presidir el dictado de toda medida cautelar.------------------------------------------------------------------------------------
Ello en tanto ha expresado la doctrina que la cognición cautelar se limita a un juicio de probabilidades y verosimilitud, basta que según un cálculo de probabilidades se pueda prever que el juicio principal reconocerá el derecho de quien solicita la cautelar13.-----------------------------------------------------------------------
En igual sentido se ha dicho "...cuando hablamos de verosimilitud del derecho no nos ceñimos exclusivamente a la prueba de la existencia de la relación causal sino que es necesario que resulte la posibilidad jurídica del triunfo de la pretensión"14.------------------------------------------------------------------------
A la luz de tales conceptos se observa en la especie que la cuestión de la verosimilitud se encuentra afectada por una debilidad intrínseca que impone reflexionar al respecto. Ello debido a que los accionantes no han sustentado su posición en la existencia de un derecho concreto en riesgo efectivo, sino en una aparente verosimilitud de una incierta afectación futura.--------------------------
Consecuentemente, se trata sólo de una verosimilitud aparente,
13 Calamadrei, Piero; Introducción al estudio sistemático de las providencia cautelares, trad. de Santiago Sentís Melendo, Bibliográfica Argentina, Buenos Aires, 1945 , p. 77; citado por Rivas Adolfo, Medidas Cautelares, Lexis nexis, Buenos Aires, 2007, p. 42.
14 Rivas Adolfo, obra citada, p. 43.
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construida o apoyada más sobre un imaginario colectivo de una hipotética amenaza que sobre indicios concretos que permitan colegir dicho riesgo en forma actual o inminente. ------------------------------------------------------------------------
Ahora bien, en este escenario no se puede perder de vista que detener un emprendimiento utilizando como fundamento un derecho o situación no verosímil configuraría un acto de arbitrariedad en el particular estado en el que se encuentran los hechos de la causa a esta altura del proceso judicial.-----------
Lo anterior no quita que durante el desarrollo y evolución de los hechos y de la causa judicial la verosimilitud aparente pueda mutar a verdadera, en cuyo caso los elementos comprometidos en relación a los derechos humanos esenciales (i.e. salud de la población y calidad de vida, entre otros) y a la dignidad de la persona impondrían una respuesta y un accionar judicial contundentes, puesto que si ello aconteciera, este Poder Judicial no dudará en garantizar la más estricta aplicación de las normas de protección ambiental, adoptando todas las medidas que fueran necesarias para evitar la lesión de tan supremos intereses constitucionales.---------------------------------------------------------
c. La omisión de la Cámara actuante---------------------------------------------
Por último, cabe señalar que la Cámara actuante al considerar la verosimilitud del derecho como presupuesto indispensable de la cautelar admitida ha obviado la existencia de la Ley n° 9855, esto es, el marco jurídico específico sobre la cuestión que se ventila en los presentes vigente en la Provincia, incurriendo en este punto en una omisión en la fundamentación legal configurativa de una arbitrariedad normativa sustancial que torna procedente la vía casatoria instaurada.--------------------------------------------------------------------------
IV. 1. Inexistencia de peligro en la demora -------------------------------------
a. Conceptos sobre peligro en la demora---------------------------------------
Ha menester advertir que la razón de ser de la justicia cautelar reside en la necesidad de evitar que el tiempo necesario para decidir el litigio cree una situación irremediable que le haga perder su finalidad -periculum in mora-15. ----
15 T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Sosa", Auto n° 10 del 29/06/2009.
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De allí el presupuesto de peligro en la demora entendido como “...perjuicio inminente, irreparable urgencia o circunstancias graves aunque sea como posibilidad...”, razón por la cual la respuesta jurisdiccional debe vincularse con las constancias de la causa “...cuyo examen impone una apreciación atenta, con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que lleguen a producir los hechos que se quieren evitar, pueden restar eficacia al reconocimiento del derecho en juego, operado en una sentencia posterior...”16.-
b. Alcance de la autorización otorgada a Monsanto Argentina S.A.I.C. Obra civil. No incluye la fase operativa ---------------------------------------
Al abrigo de estas consideraciones no se puede perder de vista que la autorización otorgada a la empresa Monsanto Argentina S.A.I.C. lo ha sido específicamente para la primera etapa de la obra de construcción de una planta de acondicionamiento de semillas sin que incluya la fase operativa, es decir, una obra civil de cuya ejecución no es dable predicar un hipotético daño ambiental que justifique la provisión de la cautelar solicitada. Ello en tanto conforme surge de las constancias de la causa, dicha superficie era exclusivamente dedicada al cultivo sin que hubiera bosques u otras reservas naturales que fuera menester proteger.------------------------------------------------------
Asimismo, tal permiso ha sido otorgado sólo para llevar adelante dicha fase y sujeta a condiciones que derivan de la actuación, en el caso, de la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba, organismo que se halla interviniendo en lo atinente a fin de cumplimentar los requerimientos necesarios en pos de lograr la tutela ambiental efectiva.-------------------------------
Siendo ello así, la nombrada sociedad comercial deberá ajustarse rigurosamente al marco legal vigente en la Provincia en aras a la protección del ambiente y a las decisiones de los órganos administrativos competentes,
16 García Allocco, Carlos F.; en Vénica, Oscar Hugo; Código Procesal Civil y Comercial de la Provincia de Córdoba. Ley 8465 Comentado, Anotado, Concordancias y Jurisprudencia, Lerner, 1997-2006, t. IV p. 318, en especial nota 58.
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durante todo su desarrollo y previamente a la puesta en marcha de la mentada planta industrial.-------------------------------------------------------------------------------------
En esta línea se observa ya que en su primer artículo la Ordenanza nº 821 de la Municipalidad de Malvinas Argentinas formula dos aclaraciones trascendentes a los fines de evaluar el peligro en la demora en la especie: a) que el permiso de obra corresponde a la Primera Etapa de la Planta de Acondicionamiento de Semillas de Maíz sin que ella implique autorización para su efectiva fase operativa; y b) que la misma se confiere "...conforme la documentación que obra en el expediente administrativo Nº 001-003/2012 S.G., las autorizaciones emitidas por el órgano provincial competente (Ministerio de Agua, Ambiente y Energía, sus secretarias, direcciones y cualquier otra dependencia), y los planos obrantes en dicho expediente visados por la Secretaria de Planeamiento y Catastro de la Municipalidad de Malvinas Argentinas" (art. 1 ib). ----------------------------------------------------------------
Para que no quepan dudas en lo que atañe al alcance limitado que la Ordenanza municipal le imprime a la autorización en el primer item descripto (a), el art. 8 reafirma tal restricción al establecer "El presente permiso de obra no implica autorización ni habilitación alguna para la potencial etapa operativa de la Planta de Acondicionamiento de Semillas de Maíz, la que deberá ser considerada y analizada en su oportunidad, una vez que se cumplimenten todos los requisitos legales y administrativos pertinentes".-----------------------------
En este punto cabe poner de resalto y dejar en claro que la autorización tiene un alcance más restrictivo que lo que significa la realización de la primera etapa del proyecto, ya que no se incluye la puesta en marcha o funcionamiento o etapa operativa del mismo. -------------------------------------------------------------------
Dicha fase no está autorizada, extremo de dirimencia toda vez que, precisamente, ésta es la que podría acarrear los perjuicios ambientales temidos. -----------------------------------------------------------------------------------------------
Entonces, la empresa Monsanto Argentina S.A.I.C. necesitará de una autorización especial y distinta después de realizar el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) que le ordena la Ley provincial de ambiente nº 7343 y su
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Decreto reglamentario nº 2131, y de un modo especial el primer punto de la Resolución nº 595 de la Secretaría de Ambiente, órgano que velará por su debido cumplimiento en tiempo y forma.-----------------------------------------------------
Al respecto señalan las consideraciones del Concejo Deliberante efectuadas en forma previa a la sanción de la citada normativa "...se encuentra en condiciones de autorizar el inicio de las obras civiles correspondientes a la primera etapa de conformidad al proyecto oportunamente presentado" (fs. 367).----------------------------------------------------------------------------------------------------
A su vez, en lo que atañe al segundo tramo de la autorización -señalado precedentemente como "b"- por el cual se la sujeta a múltiples condicionamientos, el art. 2 de la Ordenanza nº 821 bajo examen afirma "El otorgamiento del permiso de obra establecido precedentemente queda condicionado a que las obras civiles que se efectúen, se ajusten en un todo a la documentación obrante en el expediente administrativo Nº 001-003/2012 S.G., certificaciones, autorizaciones, requisitos y condiciones fijadas mediante Resolución nº 595/12 de la Secretaría de Ambiente dependiente del Ministerio de Agua, Ambiente y Energía; como así también a lo que disponga la Secretaría de Ambiente, Secretaría de Recursos Hídricos de la Provincia de Córdoba, Dirección Provincial de Vialidad y/o cualquier otra repartición provincial competente, sin perjuicio de las facultades que pudiere ejercer en función de su poder de policía, la Municipalidad de Malvinas Argentinas, o que surgiere del contralor propio del Poder Judicial".------------------------------------------
En mérito de tales circunstancias el art. 3 de la norma municipal deja en claro que cualquier consecuencia de la actuación de los órganos administrativos idóneos deberá ser afrontada por la empresa permisionaria a su exclusivo costo al señalar "Es de exclusiva responsabilidad de Monsanto Argentina S.A.I.C. y a su exclusivo costo, las eventuales modificaciones que deban realizarse de acuerdo a las conclusiones que arroje la evaluación
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técnica final por parte de la Secretaría de Ambiente de la Provincia de Córdoba; como así también cualquier modificación que determine la Secretaría de Recursos Hídricos de la Provincia de Córdoba, y/o la Municipalidad de Malvinas Argentinas".------------------------------------------------------------------------------
Como natural conclusión de lo anterior se desprende que los riesgos patrimoniales que pudieran producirse de la construcción de la mentada obra civil en caso de no lograr conformarse a los requerimientos ambientales establecidos por los organismos públicos intervinientes, corren por entera cuenta y riesgo de la sociedad comercial que los ejecuta. -----------------------------
Por su parte el art. 5 señala que "La falta de cumplimiento por parte de Monsanto Argentina S.A.I.C. de lo que establezca oportunamente la Secretaría de Ambiente, la Dirección de Recursos Hídricos y la Municipalidad de Malvinas Argentinas, hará caducar de pleno derecho el presente permiso de obra".--------
Queda de manifiesto así que la autorización otorgada a la firma Monsanto Argentina S.A.I.C. deberá ajustarse de un modo riguroso y con absoluta fidelidad no sólo a lo establecido por el marco normativo ambiental vigente en la Provincia sino a los requerimientos que formulen las dependencias estatales de fiscalización especialmente creadas a tal fin.----------
c. Actuación de organismos fiscalizadores competentes ----------------
Así las cosas, liminar es advertir, a fin de discernir la cuestión en el estrecho marco de la cautelar de la cual tiene conocimiento este Tribunal Superior de Justicia, que todas las consideraciones que precedieron al dictado de la Ordenanza nº 821 por parte de la Municipalidad de Malvinas Argentinas descansan sobre la actuación de los organismos públicos idóneos para llevar adelante la defensa del ambiente y de los recursos hídricos de la Provincia.-----
Ello en tanto, tales dependencias tienen en sus manos el control y aplicación de la Ley de Ambiente de la Provincia de Córdoba y el Decreto Reglamentario nº 2131/2000 así como el resto de la normativa que brega por la defensa del medio ambiente y de los recursos naturales a nivel provincial entre la cual se halla la Ley Nacional de Ambiente nº 25.675.---------------------------------
En efecto, ha dicho este Tribunal Superior de Justicia que toda política
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pública y acción gubernamental referida a una cuestión ambiental debe adecuarse a los principios y normas de la Ley n° 25.675 de presupuestos mínimos, de modo tal que, entre otros objetivos, se impidan los hechos o circunstancias que ocasionen problemas ambientales y se prevengan los efectos negativos que sobre el ambiente se puedan producir; se evite postergar, so pretexto de falta de información o de certeza científica, la adopción de medidas eficaces cuando se acredite un riesgo de daño grave o irreversible; se garantice el uso y el goce apropiado del ambiente por parte de las generaciones presentes y futuras; se responsabilice a quien causa un deterioro ambiental y se procure el aprovechamiento de los recursos naturales a través de una gestión apropiada de modo que los recursos naturales y los sistemas ecológicos compartidos sean utilizados en forma equitativa y racional17.---------------------------------------------------------------------------------------------
Repárese que la Ley nº 10.029 que norma la Estructura Orgánica del Poder Ejecutivo Provincial, en el art. 34 dispone que “...compete al Ministerio de Agua, Ambiente y Energía, en general, asistir al Poder Ejecutivo en todo lo inherente a la producción, transformación, transporte, distribución y comercialización de energía y demás recursos renovables, como así también en lo que hace al control y protección del recurso hídrico provincial y del ambiente, con miras a lograr el desarrollo sustentable; y en particular, entender en: (…) inc 24) El ejercicio del poder de policía en todo el territorio provincial conforme a las atribuciones, derechos y facultades otorgadas por la legislación vigente y ser Autoridad de Aplicación de todas las normas específicas referidas a su competencia”.---------------------------------------------------------------------------------
Más específicamente, la Ley Provincial nº 9855 que regula el Régimen de Protección Ambiental para las plantas almacenadoras, clasificadoras, acondicionadoras y de conservación de granos, en su artículo 11 establece
17 T.S.J., Sala Contencioso Administrativa, "Benatti", Sentencia n° 3 del 16/02/2012.
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que el organismo de aplicación de dicha ley es, precisamente, la Secretaría de Ambiente de la Provincia. -----------------------------------------------------------------------
Como puede observarse de la resolución cuyo texto obra en el Punto II de los presentes, la Secretaría de Ambiente de la Provincia adoptó un cúmulo de medidas tendientes a verificar el cumplimiento de tales recaudos a fin de evaluar adecuadamente los riesgos y consecuencias que apareja el establecimiento de dicha planta en el Municipio de Malvinas Argentinas. ---------
Precisamente, uno de los condicionamientos de la Resolución nº 595/12 de la citada dependencia estatal consiste en la realización del Estudio de Impacto Ambiental establecido en el art. 24 del Decreto n° 2131/00, el que debe ser efectuado previo a la etapa operativa de la planta.---------------------------
d. Conclusiones---------------------------------------------------------------------------
En este contexto, no puede entenderse acreditado el peligro en la demora por la interesada circunstanciadamente, ni ponderado con especial objetividad e imparcialidad por los magistrados intervinientes, mediante una valoración equilibrada de todos los intereses en conflicto, si de lo que se trataba era ordenar la suspensión de un acto legislativo, esto es, una ley, de carácter general que, como tal, se presume sancionada y promulgada conforme a la Constitución para proteger el interés público o general, juicio cuya validez como acto jurisdiccional supone la necesidad de valorar las circunstancias concurrentes en cada caso. -------------------------------------------------
El requisito del periculum in mora o riesgo de que la aplicación de la ley en sus aspectos impugnados haga perder su finalidad legítima a la sentencia que ponga fin a la acción de amparo, o le sustraiga su efecto útil, con menoscabo del derecho a la tutela judicial efectiva no puede aceptarse toda vez que, en caso de que fuera admitida la acción de amparo en la situación actual en la que sólo se lleva adelante la primer etapa de una planta de acondicionamiento de semillas, sólo existiría un perjuicio económico sobre aquellos que dispusieron la realización de la obra civil.----------------------------------
Es que el razonamiento lógico que ha de seguirse para la adopción de
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una medida cautelar, es el que resulta de conjugar el periculum in mora con la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto que le sirve de complemento, ponderando inexcusablemente las diferentes circunstancias concurrentes, tanto como la diversa intensidad que revisten en cada caso y frente a la situación individual de cada uno de los accionantes, tanto los intereses públicos, como los particulares. --------------------------------------------------
V. La cuestión de la legitimación en el amparo-------------------------------
A mayor abundamiento, este Tribunal Superior de Justicia no puede dejar de formular algunas precisiones acerca de la legitimación en las acciones de amparo.-------------------------------------------------------------------------------------------
Ello en tanto es del caso resaltar que el art. 43 de la C.N. dispone que la acción de amparo en materia de derechos de incidencia colectiva en general otorga legitimación sólo a quienes acrediten encontrarse en alguna de estas tres hipótesis: a) el propio afectado; b) el defensor del pueblo; y c) las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley.---------
Al respecto la doctrina acuñada por este Tribunal Superior de Justicia desde la causa "Gonzalez"18 ha apuntado que cuando quien interpone el amparo es el "afectado", pretendiendo tutelar incluso derechos de incidencia colectiva, la legitimación para accionar sólo está asignada a quien acredite la preexistencia de un derecho subjetivo, esto es de un agravio propio, directo y concreto de un derecho o garantía constitucional. Entonces, no es cualquier persona del pueblo que, en cuanto tal, sufre las consecuencias del acto u omisión, sino quien en forma particular y diferenciada resulte agraviado por él19.-----------------------------------------------------------------------------------------------------
18 T.S.J., Sala Contenciosa-administrativa, Sentencia n° 50 del 21/12/1996; en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Acción de amparo presentada por Carina Gisele Benitez", Sentencia n° 1 del 24/02/2009.
19 T.S.J., Sala Civil, "Sessa", Sentencia n° 127 del 11/09/2001; en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Acción de amparo presentada por Carina Gisele Benitez", Sentencia n° 1 del 24/02/2013.
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Siendo ello así, es necesario que los litigantes demuestren la existencia de un perjuicio de orden personal, particularizado y concreto y además, susceptible de tratamiento judicial20.----------------------------------------------------------
En base a tales presupuestos, cabe señalar que no basta a tal fin invocar la calidad de vecinos del Municipio de Malvinas Argentinas con domicilio en dicha localidad, ya que en dicha calidad son portadores de un interés de una generalidad tal que se confunde con el de todos los ciudadanos en el ejercicio de las funciones de gobierno, lo que deformaría las atribuciones del Poder Judicial ya que son las restantes ramas de poder las destinadas a ser sensibles frente a la actitud de la población, modalidad de naturaleza política a la que es ajeno el órgano jurisdiccional21.--------------------------------------
Aceptar la legitimación de los amparistas en el carácter de habitantes o ciudadanos implicaría la aplicación lisa y llana de la acción popular que está excluida de nuestro sistema jurídico22.--------------------------------------------------------
Por tanto, y a los fines de demostrar tal aptitud, quienes se han presentado como actores deberían explicitar los motivos y razones en virtud de los cuales se hallan en dicha situación especial frente al acto cuestionado en estos obrados, circunstancia que a esta altura de los acontecimientos no se encontraría claramente cumplimentada. En este sentido, cuestiones tales como una particular relación de vecindad en virtud del domicilio de las partes, entre otras, hubieran permitido sustentar el agravio diferenciado que requiere esta clase de acciones.----------------------------------------------------------------------------------
Por otra parte, cuando se trata de "asociaciones que propendan a esos fines" este Tribunal Superior de Justicia en la causa "Asociación Hospital de Urgencias"23 ha dicho que, básicamente, la cláusula constitucional mencionada considera necesario que la finalidad de las asociaciones intermedias tenga
20 C.S.J.N.; Fallos, 321:1252; 317:335).
21 C.S.J.N.; Fallos 321:1525; T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Acción de amparo presentada por Carina Gisele Benitez", Sentencia n° 1 del 24/02/2009.
22 T.S.J., Sala Civil, "Sessa", Sentencia n° 127 del 11/09/2001; en pleno; Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Asociación Hospital de Urgencias", Sentencia n° 3 del 19/06/2007.
23 T.S.J., en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, Sentencia n° 3 del 19/06/2007.
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relación con el objeto controvertido en el amparo.----------------------------------------
A fin de evaluar tal extremo, la doctrina afirma que se debe tener en cuenta en primer lugar, entre algunos elementos iniciales, el objeto, destacando que no puede considerarse los que posean una amplitud tal que les permita iniciar cualquier acción en defensa de cualquier derecho, al estimar que de allí a la acción popular solo falta recorrer un solo trecho24.-------------------
A la luz de tal consideración, cabría reflexionar en la especie acerca de la generalidad del objeto social de la entidad actora, puesto que el Estatuto Club de Derecho establece en el inciso 4° de su segundo artículo que tiene por objeto "Monitorear, promocionar y procurar el cumplimiento de los derechos humanos, civiles, políticos, económicos, medioambientales, sociales y culturales en Argentina. Detener y remediar las prácticas violatorias de éstos". No obstante ello y atento la trascendencia de la materia, no resulta pertinente en esta instancia en particular ni en esta etapa del proceso ahondar sobre dicha cuestión.-----------------------------------------------------------------------------
Así nos expedimos.-----------------------------------------------------------------------
LA SEÑORA VOCAL, DOCTORA MARÍA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, DIJO:------------------------------------------------------------------------------
Que concuerdo en un todo con la resolución propuesta respecto al fondo del asunto. No obstante ello estimo pertinente hacer una reflexión en orden a la legitimación en la acción de amparo por quienes la interpusieron y en relación al tiempo en que puede ser revisada en el proceso. -------------------------------------
Como lo ha expresado destacada doctrina, sabido es que la legitimación es la situación especial en la que se encuentran las partes respecto del objeto de la pretensión procesal, y que la ley garantiza sólo a quienes estén en esa posición, el derecho a obtener una decisión sobre el fondo de la cuestión25. El
24 Bianchi, Alberto; Control de Constitucionalidad, t. 2, Depalma, Buenos Aires, 2002, p. 78.
25 Guasp, Jaime; Comentarios a la Ley de Enjuiciamiento Civil, Madrid, 1943, t.I, p.122.
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hecho de que la ley requiera legitimación activa para accionar por vía de amparo tiene como objetivo evitar que la discusión sobre actividades que realiza el Estado importe la objeción indiscriminada de las mismas por sujetos particulares o entidades con objetos difusos, obstaculizando de esta forma acciones de gobierno. ----------------------------------------------------------------------------
En este sentido, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse este Alto Cuerpo, sosteniendo que "Aceptar incluso la legitimación de los actores, en el carácter de habitantes o ciudadanos, implicaría la aplicación lisa y llana de la "acción popular" que está excluida de nuestro ámbito jurídico. Como dice magistralmente MARIENHOFF (La acción popular, La Ley, t. 1993, D, p. 683 y ss), la exclusión de la acción popular del orden jurídico argentino surge del art. 22 de la C.N., en virtud del cual el pueblo sólo delibera y gobierna por medio de sus representantes; y lo dispuesto por el art. 1 de la C.N., en cuanto dispone que el gobierno de nuestro país es 'representativo'. En este sentido, afirma: 'No existiendo ni pudiendo existir válidamente en nuestro País la acción popular, porque lo prohíbe la Constitución, ninguna persona del pueblo puede objetar o impugnar judicialmente actos administrativos si éstos no afectan un derecho subjetivo o un interés legítimo, personal y directo, del accionante...'"26.------------
La legitimación activa se identifica, entonces, con el derecho a accionar y tal derecho en el caso no está sujeto a la voluntad de las partes. En consecuencia, según mi criterio, puede ser revisado aún de oficio por el tribunal interviniente, y en autos debió debatirse en primer término no obstante que el tema no fuera objeto de discusión en las diferentes instancias. -------------
En este orden de ideas, adhiero al ítem V del voto que me precede, en cuanto a la fundamentación jurídica y jurisprudencial que se efectúa y que permite concluir que los actores Federico Javier Macciocchi -en nombre y representación de Fundación Club de Derecho Argentina-, Eduardo Quispe, Diego Raúl Quispe, Ester Margarita Quispe, Celina Laura Molina, Vanina
26 T.S.J., Sala Contenciosa-administrativa, Sentencia n° 50 in re "González" del 21/12/1996; en pleno, Secretaría Electoral y de Competencia Originaria, "Acción de amparo presentada por Carina Gisele Benitez", Sentencia n° 1 del 24/02/2009.
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Barboza Vaca, Damaris Salomé Oliva, Soledad Escobar, Yanina del Valle Alarcón, Lucas Sebastián Vaca, Silvana Elizabeth Alarcón, Vanesa Soledad Sartori, Sabrina Larsen, Carlos Matías Marizza, Gastón E. Mazzalay, Gisela C. Alarcón, Ramón E. Montenegro y Raquel Teresita Cerrudo carecen de legitimación activa para interponer la presente acción de amparo.-------------------
Empero, atento el carácter de la cuestión y su trascendencia social por estar vinculado a un tema ambiental que acapara el interés público, estimo que en este caso tal impedimento debe soslayarse. -------------------------------------------
Consecuentemente, como ya lo he señalado, adhiero al criterio de la mayoría y por las razones que se expresan voto por hacer lugar a la casación articulada por la parte demandada en contra del Auto Interlocutorio número Veintiuno de fecha veintidós de febrero de dos mil trece dictado por la Sala Segunda de la Cámara del Trabajo de esta ciudad de Córdoba, y en su mérito dejar sin efecto la cautelar ordenada en dicho pronunciamiento debiendo quedar vigente la dictada por el Juzgado de Feria mediante Auto Número Treinta y ocho de fecha veinticinco de enero de dos mil trece (fs. 387/391vta. de los autos principales).-------------------------------------------------------------------------
Así voto.----------------------------------------------------------------------------------------
Por ello, --------------------------------------------------------------------------------------
SE RESUELVE: ---------------------------------------------------------------------------
Admitir el recurso directo y hacer lugar a la casación articulada por la parte demandada en contra del Auto Interlocutorio Número Veintiuno de fecha veintidós de febrero de dos mil trece, dictado por la Sala Segunda de la Cámara del Trabajo de esta ciudad de Córdoba, y en su mérito dejar sin efecto la cautelar ordenada en dicho pronunciamiento quedando vigente la dictada por el Juzgado de Feria mediante Auto número Treinta y ocho de fecha veinticinco de enero de dos mil trece (fs. 387/391vta. de los autos principales).-
Protocolícese, hágase saber, dese copia y bajen.-
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DR. CARLOS FRANCISCO GARCÍA ALLOCCO
PRESIDENTE
DRA. MARIA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI DR. DOMINGO JUAN SESIN
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DRA. AÍDA LUCÍA TERESA TARDITTI DR. LUIS ENRIQUE RUBIO
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DR. ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (H) DRA. M. DE LAS MERCEDES BLANC G. DE ARABEL
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